La seconde observation, plus fondamentale, conduit à souligner les problèmes de frontières que pose le recensement de la dette publique.

A ce titre, on soulignera, en premier lieu, que le parti pris consistant à considérer que la dette publique est celle des administrations publiques, s’il a pour lui la simplicité, est peu adapté si l’on souhaite prendre une vue exacte de la dette que sont appelées à supporter les administrations publiques, et ce en raison de la définition particulière du secteur des administrations publiques en comptabilité nationale.

Selon elle, une unité institutionnelle doit être classée dans le secteur des administrations publiques si elle est à la fois :

- contrôlée par une administration (qui en détermine la politique générale), et

- non marchande (ses ventes couvrent moins de 50 % de ses coûts de production).

Ces deux critères ont des implications susceptibles de réduire sensiblement la dette publique apparente par rapport à la dette publique réelle.

Le critère du contrôle conduit à exclure des administrations publiques des unités privées, pourtant largement dépendantes du financement public, telles les fondations ou associations par exemple.

Surtout, le critère de financement des coûts de production conduit à exclure du champ de la dette publique la dette d’un grand nombre d’unités du secteur public dont la viabilité économique n’est pas telle qu’elles puissent faire face à leur endettement (Charbonnages de France, par exemple).

En second lieu, il faut observer que seuls les engagements explicites des administrations publiques sont recensés, ce qui conduit à exclure de leur passif la totalité de leurs engagements implicites et, tout particulièrement, les engagements en matière de retraites.

De la dette publique en comptabilité nationale à la dette publique au sens de Maastricht

La seconde étape consiste à opérer le passage de cette dette publique à celle correspondant à la définition du Traité sur l’Union européenne.

Le protocole sur la procédure concernant les déficits excessifs avait spécifié les règles de comptabilisation de la dette (dettes brutes, consolidées à l’intérieur des APU). Le règlement relatif à l’application du protocole a précisé les conventions à appliquer.

Seuls certains engagements sont « computés ». La dette publique comprend tous les engagements des administrations publiques (APU) (au 31 décembre) mais dans les seules catégories suivantes du système européen de comptabilité nationale (SEC) :

- numéraires et dépôts ;
- titres à court terme ;
- obligations ;
- autres crédits à court, moyen et long terme.

Il en résulte notamment que les crédits commerciaux et les décalages comptables, qui sont comptabilisés dans la dette publique par les comptables nationaux, sont exclus de la dette. Néanmoins, les Etats membres sont invités à fournir (« pour mémoire ») les estimations dont ils disposent sur les crédits commerciaux.

En outre, à la différence des comptes de patrimoine de la comptabilité nationale, la dette est calculée en valeur nominale et non en valeur de marché. Plus précisément, la valeur nominale d’un engagement est sa valeur faciale, sauf s’il est indexé. Dans ce cas, il est réévalué en fonction de l’indexation afin d’éviter une sous-évaluation manifeste de l’encours de dette.

A l’inverse, il existe des risques de surestimation par la valeur faciale dans le cas de titres assortis d’une forte décote (obligations à coupon zéro par exemple). Il est ainsi prévu qu’en cas d’écart « considérable » entre valeur faciale et valeur actuelle d’un engagement, les Etats membres fourniraient des informations expliquant les causes et la portée de cette différence.

Enfin, il s’agit d’une dette consolidée. Il faut observer que les opérations de consolidation ont pour effet de réduire très nettement le montant de la dette publique (de 72,6 milliards d’euros en 2000), mais aussi de brouiller le partage de la dette publique au sens du Traité sur l’Union européenne entre les différentes catégories d’administrations publiques.

https://www.senat.fr/rap/r01-361/r01-36149.html